Извилистый путь к государству всеобщего благосостояния: экономическая нестабильность и политика социального обеспечения в Великобритании - George R. Boyer

В Белой книге была принята концепция Бевериджа о единой ставке взносов и единой ставке пособий. Однако в некоторых случаях пособия были менее щедрыми, чем те, которые предполагал Беверидж. В Белой книге говорилось, что принятие "прожиточного минимума для пособий" "нецелесообразно" по двум основным причинам. Во-первых, система страхования, которая "обязательно должна иметь дело с усредненными потребностями и нуждами", не могла быть адаптирована к почти "бесконечному разнообразию индивидуальных условий". Во-вторых, накопительный характер системы означает, что любое увеличение пособий требует увеличения взносов работников. Уровень пособий должен быть установлен таким образом, чтобы обеспечить "разумную страховку от нужды", принимая во внимание "максимальный взнос, который может быть правильно предложено сделать большому числу плательщиков". Белая книга также установила еженедельное денежное пособие на каждого ребенка на уровне ниже установленного Бевериджем. Наконец, хотя Беверидж предлагал, чтобы пособия по безработице и болезни продолжались столько, сколько необходимо, Белая книга установила ограничения на оба вида пособий, назвав неограниченные по продолжительности пособия по болезни "психологически неразумными", а пособия по безработице - подверженными злоупотреблениям. В конце документа Беверидж благодарил за "всеобъемлющий и творческий доклад" и отмечал, что большая часть его плана была воплощена "в предложениях, изложенных в этой Белой книге". В конце документа говорилось, что предлагаемый план обеспечивает "защиту от каждой из основных атак, которые экономическое несчастье может предпринять против индивидуального благосостояния и душевного спокойствия", и называлось социальное страхование "необходимым средством... ...для достижения позитивных усилий и изобильной жизни" 44..

Министерство реконструкции подготовило свою Белую книгу по социальному страхованию без участия Бевериджа, который писал, что к марту 1943 года "мне стало ясно, что доклад Бевериджа меня больше не касается". В следующем месяце он начал исследование политики поддержания полной занятости, результатом которого стала его книга "Полная занятость в свободном обществе", опубликованная в ноябре 1944 года, через шесть месяцев после выхода Белой книги по политике занятости, которая была подготовлена быстро, чтобы она появилась раньше книги Бевериджа. В ответ Беверидж добавил постскриптум к "Полной занятости", критикуя "Белую книгу" за недооценку "серьезности болезни" безработицы и неадекватность практических предложений. 45.

В начале Белой книги говорилось, что после войны "поддержание высокого и стабильного уровня занятости" будет одной из "главных целей и обязанностей правительства". Однако в ней добавлялось, что государственная политика сама по себе не может гарантировать высокий уровень занятости, для чего, кроме того, необходимы расширяющиеся экспортные рынки, достаточно стабильные зарплаты и цены, а также "достаточная мобильность работников между профессиями и местностями". В "Белой книге" предлагались два основных направления политики по поддержанию высокого уровня занятости. Первая предполагала использование антициклических государственных инвестиций. Местные власти должны ежегодно представлять в соответствующие департаменты пятилетние программы капитальных расходов. Правительство должно было консолидировать эти предложения и корректировать государственные расходы в сторону увеличения или уменьшения по мере необходимости для поддержания занятости на высоком уровне. В периоды снижения частных инвестиций оно будет "путем предоставления кредитных санкций или иного содействия финансированию продвигать проекты, которые в противном случае должны были бы ждать более поздней возможности". Другая политика предусматривала изменение еженедельных взносов на социальное страхование работников и работодателей в зависимости от состояния экономики для поддержания высокого уровня частного потребления. Ставки взносов снижались, если уровень безработицы превышал "расчетный средний уровень", и повышались, если уровень безработицы был ниже среднего. Сокращение отчислений с заработной платы во время спадов увеличит располагаемый доход работников и, таким образом, "поможет поддержать спрос на потребительские товары". Идея варьировать ставки взносов в зависимости от состояния экономики была первоначально предложена экономистом Джеймсом Мидом весной 1942 года и кратко обсуждалась в "Докладе Бевериджа". 46.

Обсуждение бюджетных последствий рекомендаций Белой книги было запутанным и неоднозначным из-за попытки правительства быть приемлемым как для кейнсианских, так и для ортодоксальных экономистов. В ней говорилось, что ни одно из ее основных предложений "не предполагает преднамеренного планирования дефицита национального бюджета в годы ненормальной торговой активности", но при этом добавлялось, что это "не означает жесткой политики балансирования бюджета каждый год независимо от состояния торговли". Другими словами, бюджет не обязательно должен быть сбалансирован "в конкретном году", он "должен быть сбалансирован в течение более длительного периода". Этот период не может быть слишком долгим, поскольку любой "неоправданный рост национальной задолженности" снизит доверие общества к экономике. 47.

Белая книга стала "эпохальной", но, по мнению Бевериджа, она не зашла достаточно далеко, будучи "антициклической политикой", тогда как требовалась программа, которая "ставит своей целью избавление от безделья и определяет политику полной занятости для достижения этой цели". Программа "Полная занятость в свободном обществе" как раз и предусматривала такую политику. Беверидж утверждал, что правительство должно использовать свои "обязанности и полномочия" для поддержания полной занятости, которую он определял как "наличие всегда большего количества свободных рабочих мест, чем безработных... [рабочих мест] со справедливой заработной платой, такого рода и такого расположения, чтобы можно было ожидать, что безработные займут их". Чтобы решить эту задачу, государство должно было существенно повысить свою роль в экономике. Во-первых, и это самое главное, оно должно было обеспечить достаточно высокий уровень национального дохода, чтобы обеспечить работой всех тех, кто готов работать, - по выражению Бевериджа, оно должно было поддерживать "в любое время адекватные общие расходы". Однако значительные региональные различия в уровне безработицы в период между войнами показали, что адекватных расходов недостаточно; необходимо объединить рабочие места и работников. Для этого правительство должно было создать Национальный инвестиционный совет, который, помимо прочего, контролировал бы размещение промышленности. Он будет уполномочен запрещать компаниям размещаться в районах, где и так много рабочих мест, и поощрять их размещение в тех районах, где рабочие места нужны больше всего. Наконец, полная занятость требует гибкого предложения труда, чему должна способствовать политика обеспечения "организованной мобильности рабочей силы". Поскольку "изменения в спросе на труд неотделимы от прогресса... если и когда перемены необходимы, мужчины и женщины должны быть готовы менять свои занятия и места работы, а не цепляться за безделье" 48..

В то время как Белая книга была неоднозначной, не определяя, что она подразумевает под "высоким" уровнем занятости, Беверидж утверждал, что правительство должно стремиться к уровню безработицы не более 3 %. Те немногие, кто не имеет работы, должны быть сезонными или фрикционными безработными; Беверидж описывал их как "неизбежный запас рабочей силы, который должен быть наготове в каждый момент, чтобы сделать возможными перемены... переменчивое тело краткосрочных безработных, которых можно содержать без затруднений за счет страхования от