Извилистый путь к государству всеобщего благосостояния: экономическая нестабильность и политика социального обеспечения в Великобритании - George R. Boyer

и Бейли показали, что в анализе Раунтри и Лаверса были проблемы и что их результаты серьезно вводили в заблуждение. Хэттон и Бейли заново проанализировали сохранившиеся данные обследования 1950 года и выяснили, что в бедности находились 8,9-11,8 % домохозяйств рабочего класса и 5,7-8,6 % отдельных граждан. То есть реальный уровень бедности в Йорке был примерно в два раза выше, чем по данным Раунтри и Лейверса. Хэттон и Бейли также пересчитали, каким был бы уровень бедности в 1950 году в отсутствие программ социального обеспечения после 1936 года, и обнаружили, что в результате реформ социального обеспечения доля домохозяйств рабочего класса, живущих в бедности, снизилась на 9,8 процентных пункта, что примерно "вдвое меньше, чем предполагали Раунтри и Лаверс". Что же заставило Раунтри и Лейверса недооценить уровень бедности и переоценить эффект государства всеобщего благосостояния? Оказывается, "в процессе измерения вкралось несколько различных предубеждений". Эти предубеждения в основном шли в одном направлении и в совокупности привели к чрезмерно оптимистичным результатам. 61.

Выводы Хэттона и Бейли подтверждают мнение о том, что реформы социального обеспечения 1945-48 годов следует рассматривать "как набор постепенных изменений в системе социального обеспечения, а не как рождение совершенно новой системы". Они также подтверждают мнение ученых, которые с самого начала ставили под сомнение результаты Раунтри и Лейверса. Еще в 1952 году Питер Таунсенд утверждал, что есть "основания сомневаться" как в результатах третьего обследования Йорка, так и в роли, которую играет государство всеобщего благосостояния в сокращении бедности. Он утверждал, что после войны цены росли быстрее, чем страховые выплаты, и что в результате "пособия, предоставляемые в рамках системы национального страхования, в последние годы оказываются все более недостаточными для обеспечения средств к существованию, даже в строгом бевериджском понимании "средств к существованию"". Если уровень бедности и снизился после войны, то в большей степени благодаря полной занятости и росту зарплат, чем государству всеобщего благосостояния. 62

Оптимизму 1950-х годов был нанесен удар в 1965 году, когда Таунсенд и его соавтор Брайан Абель-Смит в книге "Бедные и беднейшие" представили новую информацию, которая привела к тому, что было названо "новым открытием бедности". Абель-Смит и Таунсенд изучили масштабы бедности в 1953-54 годах, используя данные о расходах на уровне домохозяйств, собранные Министерством труда, и стандарт бедности Раунтри-Лейверса, скорректированный с учетом изменения цен с 1950 по 1953-54 год. Они обнаружили, что в 1953-54 годах 4,1% людей в национальной выборке (и 5,4% домохозяйств) жили в бедности, по сравнению с 1,7% населения Йорка, по оценкам Раунтри и Лаверса в 1950 году. Еще 4,0% людей жили в домохозяйствах с расходами менее чем на 20% выше черты бедности, а 6,6% - в домохозяйствах с расходами от 20% до 40% выше черты бедности. Около 14,7 % людей в их выборке, "представляющих около 7½ миллионов населения", жили либо в бедности, либо на грани бедности. 63

Анализ бедности в 1953-54 годах, проведенный Абелем-Смитом и Таунсендом, а также повторный анализ бедности в Йорке в 1950 году, проведенный Хэттоном и Бейли, дают иную, менее оптимистичную картину, чем та, что содержится в книге Раунтри и Лейверса. Масштабы бедности действительно сократились с 1930-х годов, но сочетание экономического роста, полной занятости и принятия послевоенной системы социального обеспечения не смогло искоренить бедность.

III. Заключение

Информация, представленная в этой главе, показывает, что комплекс мер, предложенных в Докладе Бевериджа, и принятое в результате законодательство о социальном обеспечении 1945-48 годов в значительной степени стали логическим продолжением - по словам Бевериджа, "завершением" - расширения роли правительства в политике социального обеспечения, начавшегося с либеральных реформ 1906-11 годов. Это, однако, не означает, что Бевериджа следует называть ретроспективным, или что важность послевоенного законодательства следует преуменьшать. Предложения Бевериджа отличались от эдвардианской и межвоенной политики социального обеспечения по крайней мере в трех важных аспектах. Во-первых, если прежние законы охватывали только рабочий класс, а в некоторых случаях - только бедных, то план Бевериджа был универсальным и охватывал все население Великобритании. Во-вторых, Национальная служба здравоохранения, предложенная Бевериджем и принятая лейбористским правительством в 1948 году, вышла далеко за рамки медицинских льгот, предоставлявшихся до войны. Одним из самых важных, если не самым важным, аспектом Национальной службы здравоохранения было понятие равного лечения - все граждане должны были иметь равный доступ "к любому медицинскому лечению, которое им требовалось". В-третьих, предложения Бевериджа переложили большую часть расходов на социальное обеспечение на центральное правительство, а значит, и на общее налогообложение. Семейные пособия полностью оплачивались за счет общего налогообложения, а большая часть расходов на Национальную службу здравоохранения также финансировалась из казны. Принятие закона о национальной помощи и отмена закона о бедных переложили все расходы на остаточную помощь с местных властей и графств на национальное правительство.

В целом, хотя план Бевериджа не следует считать революционным, он был гораздо большим, чем простое продолжение либеральных реформ социального обеспечения. Благодаря принятию Национальной службы здравоохранения, всеобщему охвату населения и равенству в лечении, Британия после 1948 года заслуживает того, чтобы называться государством всеобщего благосостояния, в то время как Британия эдвардианской эпохи и межвоенная Британия таковым не являются. К сожалению, несмотря на энтузиазм, с которым британская общественность встретила государство всеобщего благосостояния, политика, принятая в 1945-48 годах, не привела к сокращению бедности и незащищенности до ничтожного уровня. Историки, такие как де Швейниц, процитированный в начале этой главы, которые утверждали, что план Бевериджа ознаменовал кульминацию стремления Британии к устранению экономической незащищенности, ошибались. Возможно, Беверидж и позволил британскому народу мельком увидеть Небесный город социального обеспечения, но ни он, ни послевоенное лейбористское правительство не смогли подвести его к воротам. Законодательство о социальном обеспечении 1940-х годов не стало "концом пути социальных реформ" 64.

Новое открытие бедности в 1960-х годах привело к резкому росту внимания ученых к последствиям законодательства о социальном обеспечении, и количество работ, посвященных британской социальной политике после 1950 года, огромно. Мне нечего добавить к этой литературе, и поэтому данная книга заканчивается там, где начинаются многие истории государства всеобщего благосостояния, - принятием послевоенных лейбористских реформ. Следующая, заключительная глава подводит итог основным вопросам, затронутым в книге, и меняющемуся характеру британской социальной политики с 1830-х по 1950 год.

 

1. Беверидж (1942: 19); Харрис (1997: 373-76); Барнетт (1986: 27-28).

2. Этот короткий документ содержит зародыши многих идей, которые появились в докладе 1942 года, и был назван "первым проектом доклада Бевериджа". Его можно найти в архиве Бевериджа (Beveridge Papers, LSE Archives) (BEVERIDGE/9A/41/1).

3. Times, "Свобода от нужды", 2 декабря 1942 г: 5. Газета