Извилистый путь к государству всеобщего благосостояния: экономическая нестабильность и политика социального обеспечения в Великобритании - George R. Boyer
Наконец, Закон о национальной помощи 1948 года, часть лейбористского государства всеобщего благосостояния, упразднил Закон о бедных и заменил его Советом национальной помощи, который должен был действовать как остаточное агентство помощи. Закон переложил ответственность и расходы по оказанию помощи тем, кто попал в дыры в системе социальной защиты, на центральное правительство. Тем самым он завершил процесс передачи расходов на политику социального обеспечения от местных властей казначейству, начавшийся 40 годами ранее с принятием Закона о пенсии по старости. В таблице 9.2 представлены изменения в финансировании социальной политики с течением времени.
Перемещение расходов на социальное обеспечение от приходов, профсоюзов, графств к центральному правительству сопровождалось изменениями в составе людей, которые оплачивали политику социального обеспечения. В XIX веке налог на бедных представлял собой налог на имущество, начисляемый на "землю, дома и постройки любого назначения" в пределах прихода. В основном его платили наниматели рабочей силы и низшие слои среднего класса (лавочники, домовладельцы, торговцы и т. д.), хотя рабочие, как жильцы жилых домов, платили часть налога. Фактическую сумму, которую вносили рабочие, трудно измерить. Жилища рабочего класса составляли большинство от общего числа начислений как в городах, так и в сельской местности, но начисления на жилища рабочих были небольшими (обычно менее 8 фунтов, часто менее 4 фунтов), и жильцы часто были освобождены от уплаты налога на бедных "по причине бедности". Данные за 1848/9 год свидетельствуют о том, что налоги на жилье рабочего класса составляли не более 14-28 % от ставки для бедных в городах Ланкашира и не более 10 % от ставки для бедных в сельской местности Саффолка. Если рабочим удавалось переложить часть налога на своих домовладельцев, то их реальные взносы в фонд бедных были еще меньше. 25
ТАБЛИЦА 9.2. Источники расходов на социальное обеспечение
Правительство
Местное
Центральное
Работодатели
Работники
Другие
Всего
1830
100.0
0.0
0.0
0.0
0.0
100.0
1880
100.0
0.0
0.0
0.0
0.0
100.0
1911
64.6
35.4
0.0
0.0
0.0
100.0
1925
19.9
30.8
25.4
23.9
0.0
100.0
1938-39
9.8
50.2
19.7
20.3
0.0
100.0
1950
Социальное страхование
27.6
30.7
37.4
4.2
100.0
Социальное обеспечение
61.9
15.6
17.8
4.7
100.0
1960
Социальное страхование
19.1
39.0
38.8
3.2
100.0
Социальное обеспечение
58.7
17.9
20.0
3.4
100.0
Источники: Данные о расходах за 1911 год взяты из Williams (1981:171) и Seventeenth Abstract of Labour Statistics (1915: 185). Источники за 1925 и 1938-39 гг. приведены в таблице 9.1. Данные о расходах за 1950 и 1960 гг. взяты из Flora et al. (1983: 548).
Примечание: В некоторых строках сумма не равна 100,0 из-за округления. Определения социального страхования и социального обеспечения см. в тексте.
Либеральные реформы социального обеспечения изменили метод финансирования социальных расходов. Закон о национальном страховании 1911 года впервые ввел "трехстороннюю схему взносов", когда работники, работодатели и государство вносили свой вклад в расходы на выплату пособий по безработице и болезни. Система социального страхования Бевериджа также финансировалась за счет трехсторонней системы взносов, а Закон о национальном страховании 1946 года оплачивался за счет фиксированных взносов работников и работодателей, а также за счет общего налогообложения.
По мере того как система социального страхования расширялась и становилась все более щедрой, увеличивался и вклад трудящихся в ее финансирование. В 1925 и 1939 годах трудящиеся напрямую оплачивали 20-25 % стоимости социальных услуг. План Бевериджа и послевоенное законодательство о социальном обеспечении продолжили и расширили использование взносов трудящихся для социального обеспечения. В табл. 9.2 показано, что в 1950 и 1960 гг. трудящиеся напрямую оплачивали более трети расходов на социальное страхование. 26 При более широком определении социального обеспечения, включающем здравоохранение, национальную помощь и семейные пособия, каждое из которых финансировалось в основном за счет налоговых поступлений, прямые взносы трудящихся снижаются примерно до 20% от общих расходов. Однако вычеты из заработной платы работников существенно занижают их общий вклад. Часть (возможно, большая часть) взносов работодателей перекладывалась на плечи работников в виде снижения заработной платы, а таможенные и акцизные налоги центрального правительства в определенной степени ложились на плечи работников. В целом, в межвоенной Британии рабочие оплачивали более трети стоимости социальных услуг, в то время как в 1950-е годы рабочие оплачивали половину или более стоимости социального страхования и до трети стоимости социального обеспечения в широком смысле. 27.
В ответ на аргументы о том, что расходы на социальное обеспечение должны полностью покрываться за счет общего налогообложения, Беверидж заявил, что британский народ не хочет "ничего за просто так". Рабочие поддержали идею внесения взносов в трехстороннюю систему, потому что это позволило им получить "безопасность не как благотворительность, а как право". Система социальных услуг, полностью финансируемая за счет общих налогов, была бы сочтена экстравагантностью значительной частью британского электората в 1945 году. Многие, в том числе и некоторые члены послевоенного лейбористского правительства, сочли бы необходимое увеличение государственных расходов слишком высокой ценой даже за повышение уровня гарантированного дохода.
Как показали Линдерт и Като, относительно высокое налогообложение труда является общей характеристикой европейских государств всеобщего благосостояния. 28 Работники в основном платят за получаемые ими пособия. Это не должно удивлять, учитывая, что одним из основных пунктов британской программы социального обеспечения была обязательная и всеобъемлющая система социального страхования. Государство всеобщего благосостояния снижает уровень экономической незащищенности не только за счет борьбы с бедностью, но и за счет предоставления людям механизма страхования, способствующего выравниванию потребления в течение жизненного цикла. По оценкам Фалкингема и Хиллса, в конце 1980-х годов люди финансировали в среднем от двух третей до трех четвертей получаемых ими в течение жизни пособий "за счет собственных налоговых платежей". Оставшиеся от одной четверти до одной трети пособий представляли собой трансферты между людьми, от "пожизненно богатых" к "пожизненно бедным". Функция "копилки" государства всеобщего благосостояния, сглаживающая потребление, количественно больше, чем его перераспределительная
