Извилистый путь к государству всеобщего благосостояния: экономическая нестабильность и политика социального обеспечения в Великобритании - George R. Boyer

привел к увеличению сбережений в семьях рабочего класса, сумма, которую типичная семья могла откладывать, была невелика, а любая безработица, длившаяся более нескольких недель, истощала сбережения большинства рабочих. Во-вторых, Закон о бедных не был приспособлен для борьбы с резким ростом нужды, который происходил во время спадов делового цикла. Спад 1840-х годов привел к массовой безработице, и многие безработные, когда их сбережения были исчерпаны, были вынуждены обратиться за помощью для бедных. Как представители рабочего класса, так и местные чиновники считали, что циклические безработные, потерявшие работу не по своей вине, должны иметь право на помощь вне дома. Кроме того, число трудоспособных просителей помощи значительно превышало количество свободных мест в работных домах. Профсоюзы "Закона о бедных" в производственных районах считали физически невозможным и морально неприемлемым облегчать жизнь циклически безработных и их семей в работных домах. Наконец, система налогообложения, использовавшаяся для финансирования Закона о бедных, оказалась неспособной собрать достаточно средств для оказания помощи всем нуждающимся. Эти недостатки привели к появлению краткосрочных благотворительных движений, призванных заполнить разрыв между спросом на помощь и ее предложением в 1840-1860-е годы.

В этой главе рассматривается роль Закона о бедных, частной благотворительности и самопомощи в городских районах в голодные 1840-е годы, во время хлопкового голода в Ланкашире в 1862-65 годах и лондонского кризиса 1860-х годов. Я подвожу итоги, кратко рассказывая о влиянии Закона о поправках к Закону о бедных на государственную помощь и на рост самопомощи рабочего класса.

 

I. Сокращение расходов на помощь и рост самопомощи

Вскоре после публикации отчета Королевской комиссии в 1834 году парламент принял Закон о поправках к Закону о бедных, который выполнил некоторые из рекомендаций отчета и оставил другие, например, регулирование помощи вне дома, на усмотрение вновь назначенных комиссаров по делам бедных. К 1839 году подавляющее большинство сельских приходов было объединено в союзы по закону о бедных, а большинство союзов в южной и восточной Англии либо построили, либо строят работные дома. В отличие от этого, комиссия встретила сильное сопротивление, когда в 1837 году попыталась создать союзы на промышленном Севере, и внедрение Нового закона о бедных в нескольких промышленных городах было отложено. 4.

Изменения в управлении помощью привели к резкому сокращению расходов на помощь бедным. С 1812 по 1832 год расходы на помощь бедным в Англии и Уэльсе в целом составляли в среднем 1,9 % ВВП, достигнув максимума в 2,2 % во время спада после Ватерлоо в 1816-20 годах. В 1835-50 годах расходы на помощь составляли в среднем лишь 1,1% ВВП, достигнув максимума в 1,3% во время спада 1842 и 1848 годов. 5.

Данные о количестве получателей помощи бедным в первые четыре десятилетия XIX века имеются только за 1802-3 гг. и за 1812-13-1814-15 гг. Однако, используя эти данные, а также данные о ежегодных расходах, можно построить приблизительную оценку числа получателей помощи в годы, предшествовавшие принятию Закона о бедных. Эти новые оценки доли населения, получавшего помощь бедным, за 1812-32 годы представлены на Рисунке 2.1, а также оценки за 1840-50 годы. Построение оценок объясняется в Приложении 2.1. Следует подчеркнуть, что эти оценки являются приблизительными и призваны дать лишь общее представление о масштабах сокращения числа , получавших помощь после 1834 года. При этом на Рисунке 2.1 показано, что в среднем 15,1% населения получали помощь в течение двух десятилетий, предшествовавших принятию Акта о поправках к закону о бедных. Пик пришелся на 1817-20 годы, когда доля получавших помощь составляла в среднем 16,7%. В 1830-32 годах, накануне назначения Королевской комиссии по делам бедных, государственную помощь получали почти 16 % населения. После 1834 года численность "нищих" уменьшилась. В "голодные 1840-е" в среднем 12,2 % населения в течение года получали помощь бедным. В 1850-х годах доля получавших помощь составляла в среднем 10,4%, а затем продолжала снижаться.

РИСУНОК 2.1. Доля населения, получающего помощь бедным, 1812-50 гг.

Величина снижения расходов на помощь варьировалась по регионам и была наибольшей в сельских районах южной Англии, где впервые были организованы союзы бедных и началось строительство работных домов (см. таблицу 2.1). С 1834 по 1837 год расходы на помощь на душу населения сократились на 48 % на юге и 42 % на востоке, по сравнению с 32 % на промышленном северо-западе и 27 % на севере. Резкое снижение расходов продолжалось всего три года. Во всех регионах расходы на душу населения в голодные 1840-е годы были выше, чем в 1837 году. На Северо-Западе расходы на помощь на душу населения во время спада 1841-43 и 1847-48 годов были выше, чем за год до принятия Закона о поправках к Закону о бедных, что говорит о том, что роль Закона о бедных в промышленных городах не претерпела существенных изменений в результате принятия этого закона.

В наибольшей степени от нового закона о бедных пострадали взрослые трудоспособные мужчины и их семьи, в частности, жители сельских районов Юга и Востока, где первоначально действовала новая система. За пределами этого региона Комиссия по закону о бедных и заменивший ее в 1847 году Совет по закону о бедных издали несколько приказов отдельным союзам бедных, пытаясь регулировать предоставление помощи трудоспособным мужчинам. Приказ о проверке трудоспособности на открытом воздухе от 1842 года, направленный в союзы, где не было работных домов или где проверка трудоспособности считалась невыполнимой, гласил, что трудоспособные мужчины могут получать помощь на открытом воздухе только в том случае, если они будут работать по найму. Запретительный указ 1844 года о предоставлении помощи вне дома запрещал предоставлять помощь вне дома как трудоспособным мужчинам, так и женщинам, за исключением случаев болезни или "внезапной и срочной необходимости", а указ 1852 года о регулировании предоставления помощи вне дома распространял трудовое испытание на тех, кто получал помощь вне работного дома. Однако, как будет показано в следующем разделе, эти постановления уклонялись городскими профсоюзами бедных по всей Англии, особенно во время циклических спадов. Городские рабочие рассматривали право на внешнюю помощь при безработице как часть "неписаного общественного договора" с работодателями, и большинство местных администраторов помощи в городах-производителях с этим соглашались. 6

ТАБЛИЦА 2.1. Региональные расходы на помощь бедным, 1834-52 гг.

 

РАСХОДЫ НА ПОМОЩЬ БЕДНЫМ НА ДУШУ НАСЕЛЕНИЯ (ШИЛЛИНГИ)

Регион

1834

1837

1840

1843

1846

1848

1852

Лондон

8.3

4.9

5.3

6.2

5.8

6.9

5.4

Юг

13.6

7.2

7.8

8.3

7.8

9.0

6.9

Восток

15.2

8.8

9.2