История Карелии с древнейших времен до наших дней - Н. А. Кораблев
В отличие от основной части Карелии в Кемском уезде, как и во всей Архангельской губернии, земские учреждения не были введены. Основными причинами этого явились полное отсутствие в губернии поместного землевладения и опасение властей, что вся тяжесть земских сборов ляжет исключительно на казенные имущества.
16 июня 1870 г. Александр II утвердил новое Городовое положение, реформировавшее систему городского самоуправления. Прежние сословные управленческие структуры в городах заменялись всесословными учреждениями. Проводился, хотя и непоследовательно, принцип разделения властных полномочий. Согласно положению, распорядительным органом являлась городская дума, исполнительным — управа. Члены думы избирались на основе имущественного ценза. Право участия в выборах предоставлялось лицам старше 25 лет, владевшим недвижимой собственностью, облагаемой оценочным сбором, владельцам торгово-промышленных заведений, купцам, платившим городские сборы. Фактически ценз исключал из круга избирателей всех жителей, не имевших собственных домов и снимавших квартиры, то есть основную массу наемных рабочих, интеллигенции, мелких служащих. Таким образом, к участию в делах самоуправления допускалась лишь небольшая группа зажиточных горожан.
Городской голова Петрозаводска Пименов
Избиратели делились на три курии. К первой относились наиболее крупные налогоплательщики, уплачивавшие треть общей суммы городских налогов, ко второй — средние, уплачивавшие другую треть налогов, к третьей — все остальные. Каждая курия избирала равное число гласных городской думы. Гласные из своей среды выбирали управу в составе двух-трех человек под председательством городского головы. Одновременно голова становился и председателем городской управы.
На органы городского общественного управления возлагались административно-хозяйственные функции: благоустройство, попечение о развитии торговли и промышленности, содействие здравоохранению и народному образованию, общественное призрение, принятие санитарных и противопожарных мер. В пределах компетенции органам самоуправления предоставлялась известная самостоятельность и независимость, но для надзора за законным исполнением ими своих обязанностей учреждалась специальная инстанция — губернское по городским делам присутствие во главе с губернатором.
Формирование городского бюджета должно было осуществляться за счет налогов и сборов с недвижимости, доходов от городских имуществ, пошлин за клеймение весов и мер, аукционов и пр., а также пособий из казны. Органы самоуправления не имели права самостоятельно вводить новые налоги и превышать установленную законом предельную норму обложения (1% стоимости недвижимого имущества).
Реализация городской реформы в Карелии началась с открытия 14 августа 1870 г. Олонецкого губернского по городским делам присутствия. В ноябре-декабре 1870 г. в Петрозаводске состоялись первые выборы городской думы по новому Положению. Обладателями избирательных прав из 10,9 тыс. жителей оказались только 946 человек, или 8,7% (в среднем по губернским городам страны этот показатель равнялся 5,6%). По первой курии было зарегистрировано 20, по второй — 124 и по третьей — 802 человека. Они избирали 54 гласных городской думы, по 18 от каждой курии. По итогам голосования в число депутатов думы вошли 15 дворян, священников и разночинцев (27,8%), 16 купцов (29,6%), 23 мещанина и крестьянина (42,6%). С учетом того, что большинство прошедших в гласные мещан и крестьян (12 и 23) являлись собственниками торгово-промысловых предприятий, следует признать, что преобладающее влияние в городском управлении получили буржуазные элементы. На первой сессии новой думы, открывшейся 17 февраля 1871 г., председателем управы и городским головой был избран купец Е. Г. Пименов, одновременно занимавший должность председателя губернской земской управы. И в дальнейшем пост городского головы в Петрозаводске занимали главным образом ведущие представители местного купечества: Н. Ф. Пикин, Н. П. Сераго, И. С. Селиверстов, Ф. И. Тихонов, Г. Е. Пименов и др. В течение 1872-1877 гг. выборы дум и управ на основе Положения 16 июня 1870 г. были проведены во всех уездных городах Карелии — Олонце, Повенце, Пудоже и Кеми. И здесь ключевые позиции в органах самоуправления заняли представители торговой буржуазии.
С воцарением Александра III и усилением консервативных тенденций в политике правительства вслед за земской контрреформой 1890 г. было ограничено и городское самоуправление. Утвержденное в 1892 г. новое Городовое положение прежде всего ужесточило имущественный ценз, что резко сократило и до того небольшой круг избирателей. Отныне участвовать в выборах могли только владельцы купеческих свидетельств и обладатели наиболее крупной недвижимости (не менее 1 тыс. руб. в губернских и 300 руб. в уездных городах). Мелкие и средние налогоплательщики лишались избирательных прав. Все избиратели объединялись в одно собрание — трехкуриальная система упразднялась. В малых городах допускалось так называемое упрощенное управление. В этом случае сход домохозяев избирал собрание уполномоченных из 12-16 человек, а они из своей среды — городского старосту и одного-двух помощников.
Губернское по городским делам присутствие объединялось с соответствующим органом по земским делам, а его надзорные функции расширялись. Теперь губернское по земским и городским делам присутствие, а также губернатор получили право следить не только за законностью, но и за «целесообразностью» действий городских инстанций и могли подвергать должностных лиц городского самоуправления наказанию.
По Положению 1892 г. в Петрозаводске избирательные права получили всего 104 жителя из 12,5 тыс., или 0,85% (в среднем по губернским центрам этот показатель составил 1,9%). Количество гласных в думе было сокращено до 16. В результате первых выборов по новому Положению в составе Петрозаводской городской думы оказалось 7 купцов, 6 крестьян и мещан, 3 дворянина и чиновника. Фактически контрреформа привела к дальнейшему усилению позиций предпринимательской верхушки в городском управлении. Во всех уездных городах Карелии, кроме Повенца, думы и управы были ликвидированы и введено упрощенное общественное управление.
Жесткие ограничения, установленные еще Городовым положением 1870 г. в отношении бюджетных прав городского самоуправления, особенно тяжело сказывались на финансовых возможностях малых городов, к числу которых, в сущности, относились не только уездные центры Карелии, но и Петрозаводск. Не имея столь крупных и надежных источников доходов, каким для земства являлось обложение казенных лесов и земель, городские органы вынуждены были тратить основную часть бюджетных поступлений на «обязательные расходы» административно-управленческого и полицейского характера. На социокультурные нужды (благоустройство, образование, здравоохранение, содержание общественных зданий и памятников) в Олонецкой губернии направлялось от 13
